TIllaga að þjónustutilskipun ESB
Eins og kunnugt er hefur farið fram mikil umræða um tillögu framkvæmdastjórnarinnar að tilskipun um þjónustuviðskipti á innrimarkaði. Málið er afar umdeilt, ekki síst það að vinnumál eru hluti af tillögunni (útsendir starfsmenn) og eins varðar tilskipunin viðskipti með heilbrigðisþjónustu (non-hospital care). Deilt er á að almennum þjónustuviðskiptum annars vegar og þjónustu í opinberri stýringu hins vegar sé blandað saman með þessum hætti. Þá þykir tilskipunin gefa mjög sterkan tón fyrir frekari einkavæðingu í almannaþjónustu og takmarki möguleika ríkja til að stýra útgjöldum og skipulagi heilbrigðismála.
Upplýsingasíða utanríkisráðuneytisins um tillögu að þjónustutilskipun
http://utanrikisraduneyti.is/samningar/ees//nr/2541
Upplýsingasíða Evrópuþingsins um þjónustutilskipunina
MINNISATRIÐI UM ÞJÓNUSTUTILSKIPUN ESB
- með áherslu á heilbrigðismál, HS í apríl 2005
Almennt um tilskipunina
Þjónustutilskipunin er mikilvæg fyrir efnahagslegan vöxt á innri markaði ESB og þar með liður í að ná þeim markmiðum sem Evrópusambandið setti sér með Lissabonáætluninni. Væntingar eru um að tilskipunin geti leitt af sér mikinn vöxt í viðskipum með þjónustu og skapað um leið fjölda nýrra starfa í Evrópu. Í nýlegri skýrslu um þetta mál segir að heildar neysla á innri markaði muni aukast um 0,6%, sem er um 37 milljarðar evra. Samkeppni eyst sem kemur neytendum og fyrirtækjum til góða í lægri kostnaði við þjónustu.
Allt að 70% allra launþega í aðildarríkjum ESB starfa við þjónustustarfsemi sem sýnir hversu veigamikill þáttur þetta er í efnhagslífi landanna. Hins vegar eru tiltölulega lítil þjónustuviðskipti á milli landa í samanburði við t.d. vöruflæði og flæði fjármagns. Að mati framkvæmdastjórnarinnar er ástæðan fyrst og fremst þær hömlur og höft sem enn eru á viðskipti með þjónustu. Tilskipuninni er ætlað ryðja þessum hindrunum úr vegi og auka þar með þjónustuviðskipti milli landa.
Heilbrigðismál í tilskipuninni
Tilskipunin tekur til flestra þjónustuviðskipta sem eru “viðskiptalegs” eðlis – (all services that correspond to an economic activity within the meaning of the EU Treaty). Það er því fjölmargt sem fellur þarna undir, framkvæmdastjórnin hefur sett fram nokkur dæmi til skýringa en sjálfsagt mun reyna á túlkun tilskipunarinnar varðandi mörg tilvik þjónustuviðskipta.
Tilskipunin nær hins vegar ekki til þjónustu sem er alfarið í þágu almannahagsmuna (general interests). Dæmi um slíkt er t.d. sjórnsýsla og opinbert menntakerfi – almennt séð viðfangsefni og þjónusta sem hið opinbera stendur fyrir í þágu almannahagsmuna og án viðskiptalegra sjónarmiða. Hins vegar fellur undir tilskipunina almannaþjónusta (services of general interests) að svo miklu leyti hún er viðskiptalegs eðlis (economic nature).
Í umræðunni um þessi mál og tilraunum til að skýra gildissvið og umfang tilskipunarinnar á sviði heibrigðismála hefur verið bent á að opinber þjónusta, sem veitt er innan sjúkrahúsa, falli utan gildissviðs tilskipunarinnar en flest önnur heilbrigðisþjónusta falli þar undir. Skiptir þá ekki máli hvort ríkið er að einhverju leyti þátttakandi í greiðslu kostnaðar, svo sem vegna heimsóknar til heimilislæknis eða tannlæknakostnaðar.
Niðurstaðan er því sú að heilbrigðisþjónusta (non hospital care) fellur undir tilskipunina og öll verk sem þar eru viðskiptalegs eðlis. Aðili sem veitir heilbrigðisþjónustu í heimalandi getur, hvort sem hann velur að setja sig að eða veita þjónustuna tímabundið yfir landamæri, veitt sömu þjónustu í öðru ESB landi. Það á hann að geta gert hindrunarlaust og á jafnræðisgrundvelli við þá sem veita sambærilega þjónustu í viðkomandi landi.
Það eru auðvitað bæði lagaleg og efnahagsleg rök fyrir því að hafa þjónustu innan heilbrigðisgeirans með í slíkri tilskipun. Framkvæmdastjórnin vísar til dóma dómstólsins um þessi mál og á þeim byggist tillagana, sem þannig rammar eingöngu inn fyrirliggjandi réttindi. Eins er mikilvægt efnahagslega að hafa heilbrigðismálin með, eru umfangsmesti hluti þjónustuviðskipta bæði hvað varðar mannafla og eins fjármagn. Ef heilbrigðismálin væri ekki hluti af tilskipunni yrðu efnahagslegu áhrifin mun minni.
Tilskipuninni er ætlað að stula að auknum þjónstuviðskiptum milli aðildarríkja jafnt á vettvangi heilbrigðismála sem öðrum, ryðja úr vegi hindrunum sem eru til staðar fyrir því að slík viðskipti blómstri óháð búsetu þeirra sem þjónustuna veita eða þiggja eða uppruna þjónustunnar.
Tilskipunin á hins vegar ekki að stýra því hvernig aðildarríkin skipuleggja eða reka sína heilbrigðisþjónustu, né ákveða fyrirkomulag eða upphæð endurgreiðslna til sjúklinga. Meginsjónarmiðið er hins vegar það, að þar sem sjálfstæður rekstur stundaður og þjónusta einkavædd að litlu eða öllu leyti inna heilbrigðisþjónustu, gildir tilskipunin á því sviði og einstök ríki verða að taka mið af efni hennar. Tilskipunin leggur t.d. ekki þær skyldur á einstök ríki að leyfa rekstur einkaskjúkrahúsa þar sem slíkt er ekki leyft. Þar sem einkasjúkrahúsum er hins leyft að starfa, er skilyrt að sá möguleiki standi slíkum rekstraraðilum frá öðrum ESB ríkjum einnig opinn á jafnræðisgrundvelli.
Tilskipunin kemur hins vegar ekki í veg fyrir að ríki geta sett reglur og skyldur fyrir þá sem veita heilbrigðisþjónustu, t.d. til þess að tryggja gæði, velferð sjúklinga og ákveða þjónustustig. Þau geta áfram beitt reglum um skilyrði fyrir framkvæmd þjónustu og takmörkunum, svo sem varðandi fjölda þjónustuaðila sem vinna tiltekin verk innan heilbrigðiskerfis. Þá stjórna ríki sjálf aðgengi og lögmæti svo sem við útgáfu leyfisveitninga og þess háttar. Ríkin verða hins vegar að tryggja að í slíkum takmörkunum og stjórnun felist ekki mismunun, að aðgangur sé ekki bundin við tiltekið ríkisfang eða fyrirtæki innan hins innri markaðar – á því verða ríkin að standa skil gagnvart framkvæmdastjórninni.
Ríkin verða áfram bundin því ferli sem þau hafa komið sér saman um varðandi gagnkvæma viðurkenningu á starfsréttindum í heilbrigðisgeira og eftir atvikum öðrum geirum. Til að styrkja enn betur það ferli og samræmingu milli landa hefur framkvæmdastjórnin lagt fram tillögu að nýrri tilskipun um þau mál, sem á að stuðla frekar að samræmingu á mati starfsréttinda. Hin svokallaða upprunalandsregla ætti því að mati framkvæmdastjórnarinnar ekki að hafa svo ýkja mikil áhrif á þennan málaflokk.
Það verða því áfram aðildarríkin sjálf, segir framkvæmdastjórnin, sem stjórna heilbriðgisþjónustu sinna landa, skilgreina gæði og og ákveða þjónustustig – en með hliðsjón af þjónustutilskipuninni nái hún fram að ganga í núverandi mynd.
Tilskipunin fjallar einnig um rétt sjúklinga til að sækja sér heilbrigðisþjónustu yfir landamæri (non-hospital care) og fá jafnframt endurgreiðslu frá almannatryggingum síns lands að sama marki og ef þjónustan hefði verið innt af hendi í heimalandi. Við viss skilyrði (under certain conditions and within certain limits) á ekki að vera þörf á að afla heimilda fyrirfram fyrir slíkri endurgreiðslu, á grundvelli reglna sem gilda um þessi mál í heimalandi.
Dæmi um áhrif fyrir sjúklinga að mati framkvæmdastjórnarinnar:
|
Í dag |
Ný tilskipun |
|
Fólk lendir gjarnan í vanda heima fyrir þegar óskað er endurgreiðslu á kostnaði fyrir læknisþjónstu (non hopspital) sem veitt er í öðru ríki. Kvartanir til ESB og kærur til dómstólsins sýna það. Reyndar hafa sum ríki ekki ekki gefið út “prior authorisation schemes” fyrir endurgreiðslu slíks kostnaðar fyrir heilbrigðisþjónustu sem þeim ber þó að gera. This often results in citizens either being dissuaded from receiving medical treatment in other MS. |
Neytendur njóta góðs að því leyti að reglur um rétt sjúklinga til að fá endurgreiðslu eru skýrðar betur (for non hospital medical care) þegar um þjónustu er að ræða utan heimalands – enda eigi viðk. sjúklingur rétt á slíkri endurgreiðslu í heimalandi. Legal insecurity, delays and complications for consumers would be removed. |
Tilskipunin er umdeild og hefur vakið upp pólitískar deilur
Tilskipunin er rammatilskipun, þe. setur ekki nákvæmlega niður hvernig ríki eiga að haga sínum málum. Gildandi réttur á þessu sviði með hliðsjón af dómafordæmum ESB og túlkun á stofnsáttmála ESB er hins vegar skýrður betur með tilskipuninni. Það er því ekki, að mati framkvæmdastjórnarinnar um róttækar breytingar að ræða, heldur verið að skýra með þessari lögfestingu rétt sem þegar er til staðar.
Þrátt fyrir það hefur tilskipunin mætt mikilli andstöðu, hún þykir gefa mjög sterkan tón fyrir frekari einkavæðingu almannaþjónustu í ríkjum Evrópusambandsins. Í inngangi að sjálfri tillögunni segir að næsta viðfangsefni sé að vinna að rammatilskipun um viðskipti með þjónustu í almannaþágu (sbr. Green Paper on Services of General Interest). Bæði sú tenging og eins að heilbrigðismál og vinnuréttur eru dregin inn í meginmál tilskipunarinnar þykir benda til þessara frjálshyggjuvæðingar og einkavæðingaráforma.
Verkalýðshreyfingar í Evrópu hafa ályktað gegn tilskipuninni og stórir skarar hafa gengið um götur í Frakklandi og Brussel til að mótmæla. Tilskipunin hefur verið gefið nafnið Frankenstein, til höfuðs hollendingnum Bolkenstein sem vann að smíði tilskipunarinnar.
Það skiptist mjög í tvö horn og svo virðist sem hefðbunin hægri vinstri prófíll sé á sjónarmiðum með eða á móti tillögunni. Það sést t.d. í Evrópuþinginu, en þar er tilskipunin nú til umfjöllunar og eru skoðanir mjög skiptar. Þeir sem styðja tillöguna horfa á efnahagslegan vöxt, meiri viðskipti og sveigjanleika í þjónustuviðskiptum. Jafnvel lægri kostnað neytenda í kjölfar meiri samkeppni. Andstæðingar sjá hins vegar fyrir sér félagslega afturför og að grundvallarreglur um frjálsan samningsrétt launþega verði brotnar á bak aftur (social dumping). Talað er um aðför að opinberum rekstri velferðarkerfa sem leiðir af sér minni gæði og auki kostnað.
Ríkisstjórnir hafa lýst yfir áhyggjum sínum, t.d. mjög sterkt Frakkar og Belgar, sem hafa gert um 20 fyrirvara við tilskipunina og varða þær einkum heilbrigðismál. Bretar og Þjóðverjar virðast hins vegar sáttari.
Helst gagnrýnt
Það sem helst hefur verið gagnrýnt er eftirfarandi:
Í fyrsta lagi er það upprunalandsreglan (country of origin priciples). Reglan gengur út á að þjónusta sem er löglega veitt í einu aðildarríki er jafn lögleg í öðru ríki. Undirstrikuð er það sjónarmið að sömu upprunareglur eiga að gilda um þjónustuviðskipti og gilda í prinsippinu um vöruviðskipti, þ.e. ef tiltekin vara er lögleg í heimalandi er hún jafnframt lögleg í öðru landi. Bannað er að setja frekari hömlur á löglega framboðna þjónustu þó hún sé veitt yfir landamæri, og upprunaland ber ábyrgð á því að þjónustuveitandi fari að leikreglum og lögum sem gilda í heimalandi.
Því er haldið fram að þessi regla leiði til þess að gæði þjónustu versni, lægsti samnefnari þjónustustigsins verður ráðandi og þangað leitar eftirsprunin. Það eigi ekki síst við um alla þá þjónustu sem veitt er innan heilbrigðis- og félagskerfa. Í dag er of mikil munur á þjónustustigi innan ríkjanna og aðeins á grundvelli mikillar samræmingar hvað gæði varðar er mögulegt að byggja þjónustuviðskipti innan heilbrigðis og félagskerfa upprunareglu sem þessari.
Í öðru lagi er gagnrýnt að ekki nógu skýr greinarmunur er gerður á þjónustu sem er annars vegar klárlega viðskiptalegs eðlis (economic/commercial interests) og hins vegar í þágu almannahagsmuna (general interests). Almenn samstaða er um að mikil þörf sé fyrir þjónustutilskipun sem þessa þar sem leikreglur eru skýrðar og dregið úr hindrunum varðandi flæði þjónustuviðskipta, en samstaða er ekki um að blanda því saman við þjónustu í þágu sem rekin er í þágu almannahagsmuna. Það aftur á móti geri tilskipunin of mikið.
Annars vegar lýsa menn áhyggjum yfir því upprunalands reglan verði látin gilda um frjálst flæði launþega í tengslum við þjónustuviðskipti, þ.e. útsenda starfsmenn. Með því móti er grafið undan stöðu og rétti launþega í mörgum ríkjum ESB og stuðlað að félagslegum undirboðum. Réttindi launafólks verði þar með fyrir borð borin og engin leið er að hafa stjórn á atburðarás þar sem mikið flæði fólks á sér stað á grundvelli þjónustusamninga eða í gegnum starfsmannaleigur. Um slík mál á að fjalla um í löggjöf um vinnurétt, en ekki tilskipun um þjónustuviðskipti.
Bent hefur verið á að styrkja beri tilskipun frá 1971 um útsenda starfsmenn þannig að ekki sé hætta á félagslegum undirboðum, og því viðfangsefni haldið aðskildu frá tilskipun um þjónustuviðskipti. Þar gildir sú meginrregla, að laun skulu greidd að lágmarki í samræmi við lágmarkslaun í því ríki þar sem vinna fer fram, óháð reglum upprunalands.
Hins vegar er gagnrýnt að heilbrigðismál séu hluti af tilskipuninni. Heilbrigðismál eru almannahagsmunir, jafnvel þó að hlutar þess kerfis séu einkavæddir og reknir án verulegrar eða nokkurrar endurgreiðslu viðkomandi ríkis. Með tilskipuninni er ríkisrekin heilbrigðisþjónusta sett í verulega hættu að mati þeirra sem harðast gagnrýna tilskipunina og gæði þjónustunnar hnigna þar sem þau eru hvað mest. Þá mun almannatryggingakerfi margra landa lenda í miklum vanda ef hægt er að sækja sér heilbrigðisþjónustu til annarra landa án þess að þurfa að afla sér fyrirfram samþykkis fyrir því heimafyrir.
Hvað gerist næst
Eins og þið vitið hafa leiðtogar ESB nú nýverið lagt til við framkvæmdastjórnina að hún skoði tillöguna betur.
Áður hafði framkvæmdastjórinn fyrir innri markað ESB sagt frá því í þinginu að hann áttaði sig á því að tillagana færi ekki í gegn nema á henni yrðu gerðar breytingar. Hins vegar taldi hann jafnframt að tilskipunin væri það mikilvæg efnahagslega að ekki væri hægt að hverfa frá henni. Hins vegar væri samstaða um málið nauðsynleg fyrir alla framvindu þess. Það sem hann taldi að þyrfti að gerast í sambandi við þessa tilskipun til að tryggja sátt um hana var:
- Í fyrsta lagi að skýra betur orðalag varðandi frjálst flæði launþega þannig að ljóst sé að ekki standi til að minnka félagsleg og kjaraleg réttindi launþega í einstökum ríkjum frá því sem nú er. Það þarf að vera skýrt að tilskipunin felur ekki í sér á nokkurn hátt það sem kallað hefur verið “social dumping”.
- Hann opnaði á það að kaflinn um heilbrigðismál yrði tekinn út úr tilskipunni – sem er afar athyglisvert og vakti nokkra umræðu í kjölfarið, það var greinilegt að sá flötur hafði ekki verið ræddur til enda innan framkvæmdastjórnarinnar. Sú krafa var heldur ekki sett fram í álytkun leiðtoganna.
- Að skoða þurfi betur skilgreiningar á upprunalands reglunni – en engu að síður taldi hann regluna vera svo mikilvæga fyrir aukin viðskipti með þjónustu á milli landamæra að nauðsynlegt væri að halda henni.
Það er því ekki gott að vita hvað gerist með þessa tilskipun. Menn hafa greinilega áhyggjur af því að hún hún kunni að trufla þjóðaratkvæðagreiðslur um nýja stjórnarskrá ESB, og því er mikilvægt að reyna að skapa ró í kringum hana nú.
Ljóst er að gerðar verða einhverjar breytingar á tilskipuninni, en hversu miklar og afdrifaríkar er ekki gott að segja. Málið er í augnablikinu hjá þinginu og væntanlega bíður framkvæmdastjórnin með frekari vinnu í málinu þar til þeirri umfjöllun lýkur. Sú niðurstaða getur auðvitað haft áhrif á málið – spurning er hins vegar hvort kaflinn um heilbrigðismál verður tekinn út....